La política industrial de China ha funcionado mejor de lo que piensan los críticos

Al principio de su disputa comercial con China, Estados Unidos declaró que la política industrial china era una forma de “agresión económica”. Los negociadores de Estados Unidos esperaban controlarlo. No hubo tanta suerte. La misma semana de diciembre en que Estados Unidos y China anunciaron un mini acuerdo sobre comercio, el presidente de China, Xi Jinping, prometió que el gobierno chino haría más en 2020 para apoyar sectores estratégicos, que van desde la robótica hasta la biomedicina. Habiendo visto su vulnerabilidad a los controles de exportación estadounidenses, China está más decidida a desarrollar sus capacidades nacionales que antes de que comenzara la guerra comercial.

Esto plantea una pregunta obvia: ¿funciona la política industrial? Jean-Baptiste Colbert, ministro de finanzas de Francia bajo Louis XIV en el siglo XVII, los gobiernos han utilizado impuestos, aranceles y subsidios para cultivar campeones nacionales. Colbert estaba preocupado por el dominio de los vidrieros venecianos; Al Sr. Xi le preocupa el dominio de los fabricantes de chips estadounidenses.

Fabricantes de chips estadounidenses

En principio, la política industrial parece atractiva. Cuando los mercados son muy imperfectos, los gobiernos pueden usar su músculo para estimular actividades que de otro modo serían impensables para los empresarios privados. Cuando tales políticas tienen éxito, los sectores seleccionados prosperan, como lo hizo la industria química de Corea del Sur en la década de 1970. Eso, a su vez, puede conducir a avances tecnológicos y ganancias de productividad para la economía en general.

Pero en la práctica, la política industrial es difícil de acertar. Ayudar a las empresas es tan probable que promueva la pereza como la competitividad. Además, los funcionarios pueden no ser mejores, y quizás mucho peores, que los empresarios para elegir qué industrias apoyar.

Aunque China está lejos de estar sola en el despliegue de la política industrial, destaca por la magnitud de sus esfuerzos. Desde la década de 1980 ha producido docenas de planes y prodiga el gasto público en sectores desde la energía solar hasta la realización de películas. Una industria ha sido un gran beneficiario involuntario: el estudio académico de la política industrial. Una extensa y creciente literatura económica considera el historial de China.

Un volumen reciente, editado por Loren Brandt de la Universidad de Toronto y Thomas Rawski de la Universidad de Pittsburgh, examina los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Estos son candidatos naturales para la intervención del gobierno, dado el alto costo de construir redes eléctricas y redes telefónicas, además de los beneficios para la sociedad. Pero China ha hecho más que construir sistemas básicos; También ha tratado de llegar a la frontera de la innovación global.

Ha tenido cierto éxito. State Grid Corporation de China es un líder mundial en transmisión de voltaje ultra alto. China ha pasado, dicen los autores, de “pigmeo a gigante emergente en la energía nuclear civil”. Pero en otros lugares se ha quedado corto. A pesar de décadas de apoyo, sus empresas de semiconductores son rezagadas. Tampoco ha logrado desafiar a Airbus y Boeing, ni producir ninguna compañía automotriz verdaderamente internacional.

Una conclusión tentativa es que la política industrial de China funciona mejor cuando están involucrados los monopolios naturales. Hay una función clara para una autoridad central con un fuerte poder de organización para desarrollar un sistema de transmisión de energía o una red de ferrocarril de alta velocidad. Sin embargo, esa misma autoridad puede sofocar la competencia en sectores que la necesitan. Alternativamente, como ocurre a menudo en China, si muchos gobiernos provinciales intentan fomentar sus propios defensores, nominalmente en la búsqueda de objetivos nacionales, el resultado es una sobrecapacidad extrema, lo que socava el sector objetivo.

La industria de la construcción naval de China proporciona un ejemplo de libro de texto. Panle Jia Barwick y Nahim Bin Zahur, ambos de la Universidad de Cornell, y Myrto Kalouptsidi de la Universidad de Harvard estiman en un documento reciente que entre 2006 y 2013 el gobierno dirigió el apoyo de políticas por valor de 550 mil millones de yuanes (aproximadamente $ 80 mil millones en ese momento) a los constructores navales. La mayoría fueron subsidios para los nuevos participantes en el sector, lo que atrajo a empresas de baja calidad. China se convirtió en el mayor productor mundial de barcos. Pero el aumento en las ganancias netas fue solo una quinta parte de los subsidios. Incluso el sector eléctrico, un éxito ostensible, está plagado de excesos. Una red eléctrica bien administrada debe tener una capacidad de generación de respaldo equivalente a aproximadamente el 15% de la carga máxima. El promedio entre las provincias de China es más del 90%.

Sin embargo, ese no es el final de la historia. En definitiva, el valor de la política industrial está en su impacto económico más amplio. En otro documento, Ernest Liu de la Universidad de Princeton argumenta que el apoyo estatal es más efectivo cuando se dirige a aquellos sectores que hacen los aportes más esenciales para otros. En general, estos son aguas arriba; convirtiendo materias primas en productos utilizados en una variedad de industrias. Los subsidios para ellos, incluso a través de empresas estatales, pueden aumentar la eficiencia general. De hecho, China ha centrado su apoyo en los sectores correctos en los cálculos de Liu, como la fabricación de acero y la maquinaria. China, sin rodeos, nunca podría haberse convertido en el poder económico que es hoy sin una política industrial ambiciosa.

El modelo del Sr. Liu no indica cuándo los subsidios son demasiado altos, ni establece la mejor manera de diseñar políticas. Hay evidencia de que la intervención dura de China se está volviendo cada vez más ineficaz. El crecimiento total de la productividad de los factores en China en los últimos años ha sido un tercio de lo que era antes de la crisis financiera mundial de 2008 (ver gráfico). La productividad también se ha desacelerado en otros países, pero el Banco Mundial, en un libro reciente sobre innovación china, señala que la desaceleración de China ha sido inusualmente aguda.

Después de realizar extensos estudios de caso de los sectores de vehículos y energías renovables, entre otros, el banco atribuye parte de la culpa a las políticas industriales chinas que socavan la competencia leal. Sostiene que, en lugar de buscar apoyo en empresas específicas, China debería cambiar a políticas más orientadas al mercado. Las regulaciones e incentivos equitativos, que tratan a las empresas estatales de manera diferente a las empresas privadas o los inversores extranjeros, harían más que lujosos subsidios para promover el espíritu empresarial.

Tal cambio tendría el conveniente efecto secundario de lidiar con la preocupación de Estados Unidos de que los enormes subsidios de China debiliten a los competidores a nivel mundial. La política industrial siempre es contenciosa. Pero ahora parece esa cosa más rara, un tema en el que los intereses chinos y estadounidenses están alineados. Si sus líderes lo ven de esa manera es otro asunto.

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